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浅谈政府投资项目招投标中存在的问题及对策建议
发布时间:2021-08-11 15:28:23

2000年《中华人民共和国招标投标法》颁布以来,招投标活动已成为我国基本建设领域最普遍的准入手段,招投标的广泛应用有效地促进了各行业公平竞争、规范了市场经济秩序、节约了投资建设成本。然而,在实际招投标过程中,由于涉及多方面复杂利益关系,违规招标、虚假招标的情况屡见不鲜。笔者在近两年参加的政府投资项目审计过程中,发现在招投标环节存在以下几个问题:

一、政府投资项目招投标过程中存在的问题:

(一)招标人涉嫌虚假招标。具体表现形式为招标前已经确定中标人,项目在招标前中标人已实质性履行合同内容,招投标成了一种形式,一个过场。笔者在审计某国有企业承建的工程项目时,通过现场调查核实,发现该企业在此项目招标公告发布前两个月已经进场施工。随后的招标,该企业也“顺理成章”的成为中标人。

(二)投标人之间相互围标。具体表现形式为某投标人想获得此建设项目,花钱请有资质的企业,相互串通,参与围标。笔者在审计某政府投资项目时,通过核查5家投标单位的投标文件,发现其中4家投标单位的技术标内容高度一致,雷同率在60%以上。

(三)规避公开招标。具体表现为:一是化整为零规避招标,建设单位将依法必须招标的项目划分为若干个低于招标限额的小项目,从而规避施工招标;二是偷换概念,将普通项目称作技术复杂、有特殊要求的特殊项目进行邀请招标或竞争性谈判,进而规避公开招标;三是备案时人为缩减项目规模、降低项目成本至招标限额以下,再与签订施工合同后,进行大量设计变更、签证增量,以达到规避公开招标的目的。

(四)购买中介服务未招标。正常的招投标程序从选择招标代理机构到签订合同的时间一般较长,很多单位认为招标费时费力影响项目建设进度,在购买设计、监理等中介服务时,建设单位直接指定委托。

(五)挂靠现象屡禁不止。主要表现形式为被挂靠方通过出租、出借资质证书等方式,允许他人以自己的名义承接工程,并收取管理费。笔者在审计某大型国有建设项目时发现,该项目要求施工总承包企业资质等级为一级,中标承建的施工单位为该市规模较大的某建设工程有限公司。但审计发现,工程项目在实际施工中,该公司的项目经理及其项目组成员并未到场,而负责现场施工的是其他4个施工队来施工,部分施工队没有达到该工程项目规定的建筑施工资质。这类施工单位或个人为了达到承揽工程的目的,经常以缴纳管理费的方式挂靠其他有合法资质的企业参与工程投标,一旦成功中标,参与项目,该项目的质量、安全、进度等方方面面终将因其自身实力不足、人员配备不够、资金落实不到位等因素得不到有效的保证。

(六)评标流于形式。具体表现形式为投标文件不符合招标文件实质性要求,仍顺利进入评标环节。笔者在审计某国有企业建设项目时,通过查阅招投标资料发现,三家企业参与投标,其中一家单位的投标文件未响应招标文件,标书中存在多处错误,技术标准未达到招标文件要求,不符合投标条件,应为废标。但在投标文件审查时,顺利通过,评标过程流于形式。

二、招投标过程存在问题产生的原因

(一)招投标监管体制存在漏洞。从大的角度看,政府部门在政府投资项目招投标中即扮演教练员运动员的角色承担裁判员职责。政府部门在投资项目招投标活动中的委托代理关系中,身份多重:既是招标人,又是承包商、招标代理机构的委托人,还是肩负着招投标监管职责的监督人。身兼“教练员”、“运动员”和“裁判员”多重身份,在一定程度上造成了权责不清、监管不力的问题。

(二)缺乏完善的监督体系,监督和处罚力度不够。一是缺乏统一有效的招投标管理体系。各行业、各部门各自为战,相关规章制度标准不统一,使违法者有机可乘;二是相关职能部门执法力度不够。目前,招投标监管部门一般只对招投标程序和结果进行监督,对招投标文件的内容、标底、评标过程等实质性内容缺乏有效监督,而且相关职能部门对投资项目招投标违规违法问题的惩处力度不够,除发生重大质量事故进行责任追究和处理外,对未造成严重后果的招投标问题的处理处罚多以罚款为主,触及违规违法者的经济利益不深;与罚款配合使用的警告、责令限期整改和取消一定时期内参加投标资格等处罚,更是对违规违法者的打击和震慑力过低,导致不法分子更加毫无顾的忌铤而走险,以身试法。

(三)责任约束机制不健全。招投标工作涉及到的责任部门和建设单位众多,对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出现问题应承担的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等等都没有制度上的规定。责任约束制度的缺少,极易产生利益输送等腐败行为。

三、规范招投标工作的意见和建议

(一)规范政府招投标监管行为。严密的监管制度是解决现存问题的关键。因此,在工程招投标阶段,作为特殊角色的政府,必须对招标公告发布、评标专家抽取、投标、评标、资格审查、开标、定标、合同签订等各个环节进行严格把关,建立起一套完整合理的利益监督、监管机制,用制度管理招投标行为,用制度约束招投标行为,确保在程序上和各个环节上不出问题。

(二)规范招投标代理机构的行为。招标代理机构是为市场服务的服务性机构,是一个赢利性的企业单位、法人实体。作为以赢利目的的企业,在参与政府投资项目时就更需要监管机构加强对招标代理机构管理。建议建立代理机构信用评价机制,制定考核标准,对招标代理机构未能规范履职或履职不到位,影响公共资源交易市场秩序的行为予以不良行为记录。不良行为信用信息在全市互通共享,并将不良行为信用记录情况作为招标人选择代理机的重要条件之一。严格要求招标人不得委托处于不良行为披露期的代理机构从事代理业务,将有不良行为记录的代理机构拒之门外,从而倒逼代理机构诚信服务,诚信发展。

(三)严格履行审批程序和核准招标方式。政府投资项目的勘察、设计、施工、监理、重要材料设备的供应应依法实行招投标。凡需报而未报政府审核部门核准招投标方式、范围及组织形式的项目,不得开展招投标活动;项目法人单位或项目建设管理单位不得组织设计;建设行政主管部门不得批准施工。纪检监督机关要加强监督执纪问责,护航项目建设,防范廉政风险,助推经济发展。

(四)强化投资项目审计,促进招投标管理环节责任落实。进一步加强对政府投资项目的审计力度,对审计发现的应招未招、直接发包;化整为零,规避招标;违规代理;相互串通、围标串标;弄虚作假、骗取中标;评委滥用职权,违规评标;违规签订合同;违法转包分包等问题,督促相关职能部门问责追究,促进管理环节的责任落实。对审计查明的招投标过程中严重违纪违规问题线索,及时向相关主管部门或纪检监察等执法机关移送,形成部门合力,加强招投标监督环节的联合协作,促进招投标市场更加规范完善。

(五)建立健全社会监督机制,增强其公开性、透明度。政府监管虽然是投资项目运行的主要卫士,但在某些领域,其作用发挥存在短板,社会监督就会成为有益的补充。比如施工企业的挂靠行为、转包和违法分包、串标等问题,虽然其手续和程序都符合规定,表面上看不出什么破绽,但动员社会监督,公示和举报方式就会起到意想不到的作用。同时,群众举报方式也是防止、警示及查处商业贿赂的有效途径。(新华区审计局  杨波

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